Деньги есть, денег нет

Городской бюджет, а вернее, проблемы при его формировании и исполнении, его зависимость от бюджетов высших уровней — областного и федерального, и шире — бюджетная политика государства — такова тема разговора с депутатом Новокузнецкого городского Совета народных депутатов, председателем планово-бюджетного комитета Еленой Ямщиковой.
Елена Николаевна принимала участие в семинаре-совещании, которое проводила Ассоциация городов Сибири и Дальнего Востока в Новосибирске, и выступала там с докладом как раз по бюджетным проблемам. Ей и карты в руки.- Если мы посмотрим, как в течение трех лет (с 2001 по 2003 гг.) изменялась доходная часть городского бюджета, то увидим, что как раз никакая определенная политика, никакая стратегия государства в этом направлении себя не обнаруживают. Либо какие-то налоги изымались из городского бюджета вообще, либо изменялись ставки, либо претерпевал изменения порядок их распределения между нашим бюджетом, областным и федеральным. Такой пример. Удельный вес местных налогов и сборов в общей сумме налоговых доходов в 2001 году составлял 14,91 процента. В следующем он упал до минимума — 1,08 процента. Затем снова поднялся, хотя и не достиг прежнего уровня — 10,51 процента. В 2004 году снова упал — 1,39 процента. То же происходило с налогом на прибыль организаций (19 процентов, 26 и 8 процентов), с земельным налогом. Как вы понимаете, такие изменения в налоговом законодательстве резко отрицательно влияют на планирование местных бюджетов.
Еще проблемный момент. Установка корректирующих коэффициентов по единому налогу на вмененный доход в зависимости от места ведения предпринимательской деятельности и ассортимента товаров и услуг. Сначала их устанавливали на местах. Депутаты горсовета провели огромную работу — прошли улицу за улицей, квартал за кварталом, — чтобы коэффициенты эти были дифференцированными, то есть учитывали все моменты, все текущие особенности городской жизни. Скажем, реконструировалась часть проспекта Металлургов, остановился транспорт. Магазины потеряли значительную часть покупателей. Естественно, они получили льготу. Но вот реконструкция закончилась. А область, которой к тому времени было передано право устанавливать этот коэффициент, временную льготу не отменила, хотя мы и обращались по данному вопросу. В результате бюджет недополучил часть средств.
Поправки в Налоговый кодекс возвращают данные полномочия местным органам. Но ждать этого придется еще целый год.
— А какова в целом тенденция с налоговыми и неналоговыми доходами?
— Их удельный вес уменьшается. Доля налоговых поступлений в бюджете города снизилась с 64-х процентов в 2001 году до 45-ти процентов в 2003-м. Та же ситуация с неналоговыми поступлениями. Их доля три года назад составляла 9,8 процента и снизилась в прошлом году до 8,8.
— За счет каких средств покрываются эти «зияющие высоты»?
— За счет увеличения поступлений из других уровней бюджета.
— Как это выражается в процентах и суммах и почему по большому счету этот процесс не может нас радовать?
— Удельный вес дотаций, субвенций и средств, передаваемых по взаимным расчетам и по федеральным законам, в 2001 году составлял 19,3 процента, меньше пятой части от всего бюджета. Через год он вырос до 26-ти процентов, а в прошлом году составил 34 процента, то есть больше трети. В деньгах это выглядело так: 529 миллионов 172 тысячи рублей в 2001 году. В последующие два года сумма соответственно увеличивалась на 500 миллионов.
— …Это и есть цена нашей зависимости — более полутора миллиардов рублей в прошлом бюджетном году! Город-донор с протянутой рукой.
— Деньги приходится просить, ждать. Увеличиваются взаимные финансовые потоки. Город теряет возможность оперативного управления собственными средствами.
— Что бы вам хотелось здесь изменить?
— Должна быть пересмотрена вся стратегия распределения денежных средств между бюджетами различных уровней. Органы местного самоуправления должны иметь возможность получать собственные доходы, достаточные для обеспечения своей жизнедеятельности, и самостоятельно ими распоряжаться. Новокузнецку это под силу. Его дотационность носит искусственный характер.
Такое предложение, в числе других, вошло в итоговый документ семинара-совещания, который направлен в Москву.
— А пока…
— Муниципалитеты вынуждены увеличивать виды, объемы и стоимость платных услуг в сфере здравоохранения, культуры и образования.
С 1 января 2005 года к местным налогам будут относиться налог на имущество физических лиц и земельный налог. Ставки налогов будут устанавливаться также местными органами. Нетрудно предположить, что они будут пересматриваться в сторону увеличения, что явится дополнительной нагрузкой на население. Но как иначе компенсировать выпадающие доходы?
Это уже политика. Увеличивайте нагрузку на население! А дали бы подоходный налог, и его увеличение зависело бы от зарплаты, в повышении которой город напрямую был бы заинтересован.
— На город недавно буквально свалилась необходимость содержать ветеринарную службу, хотя до самого последнего времени это было обязанностью федерального бюджета.
— То же можно сказать и в отношении медвытрезвителя. А рекомендательные (носящие по сути приказной характер) письма из вышестоящих органов власти о льготах и безвозмездной передаче имущества в пользу федеральных и региональных структур? Никто не спрашивает, есть ли у города на это свободные средства.
— Слава богу, теперь тарифы — по закону — нельзя пересматривать чаще одного раза в год.
— За это положение долго боролись. Но вот что еще требует изменения: сроки представления тарифов естественных монополий остаются недопустимо поздними. Мы, например, до сих пор официально не извещены о стоимости одной гигакалории, одного киловатт-часа, не знаем и железнодорожных тарифов на следующий год. Как верстать бюджет? Приходится формировать муниципальный заказ на основе действующих тарифов, а потом в экстренном порядке вносить коррективы. Негодную практику надо менять. Такое предложение, в числе многих других, тоже вошло в итоговый документ.
— А какие вы видите внутренние резервы по оптимизации городского бюджета? Из чего исходим при его формировании? Почему вдруг в середине года обнаруживается, что какая-то статья обсчитывалась «с потолка»?
— Вы, наверное, имеете в виду ситуацию с оплатой стирки белья для больниц, которая рассматривалась на расширенном заседании комитетов горсовета?
Действительно, годовой лимит на выполнение муниципального заказа на стирку белья закончился в сентябре. То же самое касается статьи расходов на медицинские осмотры. Запланированных средств не хватило для покрытия половины от реальных потребностей. Та же участь постигла и дорогостоящее лечение. В связи с недавним прибавлением к бюджету расходы по этой статье, кстати сказать, депутаты увеличили.
В отсутствие государственных социальных стандартов бюджеты муниципалитетов формируются путем индексации сложившихся расходов. То есть точка отсчета — прожитый год, его расходы, плюс коэффициент инфляции. Это удобный для расчета, но сугубо формальный подход. Надо обосновывать ожидаемые результаты бюджетных расходов. Исходить из реальных нужд и качества предоставляемых услуг, их общественной необходимости и полезности.
Сегодня управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. Вот и получается, что муниципальное предприятие коммунальных услуг свой план по стирке белья выполнило в сентябре. Но оно не может не стирать и дальше: больницы лечат людей, операции делают. А денег уже нет. Накапливается кредиторская задолженность, не хватает денег на зарплату…
В бюджетном процессе акцент должен перенестись с управления затратами на управление результатами.
Названные противоречия и проблемы бюджетных и межбюджетных отношений являются общими, одинаково осознаются на местах и подталкивают к выработке коллективных рекомендаций для размышления и действий вышестоящих органов. Будет ли реакция?