Самая близкая к людям власть

В конце октября на Госсовете обсуждался проект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Прокомментировать это событие редакция попросила Роальда Бабуна, вице-президента Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, заведующего кафедрой муниципального управления НФИ КемГУ, кандидата экономических наук.- Роальд Владимирович, что сегодня происходит в местном самоуправлении?
— Последние три-четыре года проблемы местного самоуправления перестали входить в число приоритетов государственной политики. Многое свидетельствовало в пользу такой оценки. Был совет по местному самоуправлению при президенте — он прекратил свою работу. Был аналогичный совет при правительстве — премьер ни разу его не собирал. Было крупное управление по местному самоуправлению в составе Администрации президента — остался маленький отдел. Новый Налоговый кодекс практически ликвидировал систему местных налогов и сборов. Прекратилось финансирование целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований… Перечислять можно еще и еще. Однако за последний год мы наблюдаем серьезные позитивные изменения.
— Чем вы объясняете ситуацию последних лет? Идеология местного самоуправления не вписывается в укрепление «вертикали власти»?
— Вероятно, озабоченность созданием этой вертикали заслонила понимание местного самоуправления как важнейшего фактора укрепления государства.
— Понадобился кризис российских городов, чтобы вновь осознать эту истину?
— События в Приморье, в других регионах, когда население остается без тепла, света, воды, когда терпит крах вся система жизнеобеспечения, наглядно показали, сколь пагубна такая политика.
И в апрельском Послании президента Федеральному Собранию четко прозвучало: «Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным… Именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны».
— Какова роль местного самоуправления в структуре российского общества?
— Роль эта уникальна, и она тройственна. Во-первых, это конституционно признанный орган публичной власти, что сближает его функции с государственными органами.
Во-вторых, это организатор хозяйственной деятельности по жизнеобеспечению территории, ответственный также за эффективное использование местных экономических ресурсов, что сближает его с хозяйствующими субъектами.
В-третьих, это форма самоорганизации населения, что сближает его роль с общественными организациями, формирующими гражданское общество. Ни одна другая структура в обществе не обладает такой многогранной сферой влияния!
— И в чем же ее беда?
— Формально местное самоуправление есть. По сути — почти нет. Неясно, за что отвечает местная власть, формулировки закона слишком размыты. А главное, объемы полномочий совсем не увязаны с ресурсами — собственностью, землей и особенно финансами. По сути местная власть на сегодня банкрот и не в состоянии профинансировать возложенные на нее обязанности.
Местная власть, особенно на селе, оказалась очень далекой от населения. Возьмем Новокузнецкий район. Люди могут жить в двухстах, трехстах километрах от районной Администрации, выборного главы. В поселках и сельсоветах района — глава-назначенец. Советов нет, собственности нет, налогов нет, то есть нет основы для реального, а не декоративного самоуправления, самостоятельного решения населением местных вопросов.
Население слабо привлекается к участию в управлении. Депутатский корпус малочисленен и недостаточно авторитетен, нередко подавляется исполнительной властью.
К недостаткам надо отнести и то, что муниципальные образования, такие разные по условиям и возможностям (крупный город и сельское поселение), формально, по закону в своих правах и обязанностях одинаковые.
— Что изменилось со времени Послания президента?
— Была создана комиссия под руководством заместителя руководителя Администрации президента Д.Козака по разграничению предметов ведения и полномочий в системе публичной власти, то есть между федеральными органами власти, субъектами Федерации (областью, краем, республикой) и органами местного самоуправления. Комиссия выработала проект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», который и обсуждался на Госсовете. Его цель — сделать местное самоуправление реально работающим в интересах людей. В новой редакции закона прописаны все права, обязанности, полномочия, обеспечение ресурсами. Печатный объем проекта в два с лишним раза больше ныне действующего закона.
— Какие главные изменения?
— Я бы назвал четыре группы новаций. Они касаются вопросов территориальной организации местного самоуправления, его финансового обеспечения, структуры местной власти и ассоциаций муниципальных образований.
Начну по порядку. Все муниципальные образования разделены на три типа. Первый — это поселение. Городское, сельское или несколько малых населенных пунктов с общим числом жителей не менее тысячи человек. Второй — муниципальный район, состоящий из нескольких поселений и примерно соответствующий нашим сельским районам. И третий — крупный город. Между этими типами разграничены полномочия и деньги.
Малые поселения ответственны за содержание территории. Это жилье, коммунальное хозяйство, первичная медицинская помощь. А вот образование, культура, социальная защита, где есть государственные обязательства, — полномочия муниципального района. Крупный город совмещает полномочия и поселения и муниципального района, то есть примерно так, как сегодня.
В сфере финансов главное то, что у поселений будут свои бюджеты и своя налоговая база. Доходы муниципального района составляются из нескольких источников: это налоги, передаваемые поселениями (снизу — вверх) на районные больницы, Дворец культуры и т. д.; государственное финансирование (сверху — вниз) на госполномочия и собственные доходы от платных услуг своих организаций.
Закон категорически запрещает возлагать на местное самоуправление не обеспеченные ресурсами полномочия. Будут практически отменены так называемые регулирующие налоги. Станут полностью муниципальными налоги на собственность, землю. Видимо, и налоги на малый бизнес останутся на местах. (Тогда и заинтересованность в нем местной власти будет больше). Налогового регулирования почти не будет, останется только бюджетное, причем дотации и трансферты — по расчетным формулам, неизменным в течение нескольких лет.
Структура власти. Должность главы муниципального образования обязательна. Но! Глава не сможет одновременно быть председателем Совета и руководителем администрации. Как и сейчас, это выборная должность. Глава выбирается либо населением, либо Советом из числа депутатов. В первом случае он может выбирать, кем становиться — председателем представительного органа либо главой исполнительной власти. А во втором случае он может быть только председателем Совета, и тогда главой администрации будет наемный менеджер. Во всем мире так и делается. Там не может управлять городским хозяйством врач, адвокат или военный, как это сплошь и рядом происходит у нас. Только профессиональный управленец!
Вводится и минимальное количество депутатов в зависимости от численности населения. Депутатский корпус предполагается в пределах от пятнадцати до пятидесяти человек.
Наконец, приобретают законную основу ассоциации муниципальных образований. Узаконивается, что очень важно, статус Конгресса муниципальных образований Российской Федерации как официального представителя местного самоуправления перед федеральными органами государственной власти. И в каждом субъекте Федерации должна быть своя региональная ассоциация муниципальных образований. У нее будет право законодательной инициативы на региональном уровне, с ней согласовывает региональная власть параметры бюджета и все свое законодательство, касающееся местного самоуправления.
— У такого революционного закона не может не быть яростных противников. Прежде всего в лице, наверное, губернаторов.
— Врагов тьма. И сверху, и снизу. Командовать по вертикали привычнее. И не только губернаторам. Мэрам тоже хочется все держать в своих руках, идея наемного главы администрации многих отпугивает. А психология низов — «маленьких» людей, уповающих на хорошего барина, который лучше знает, как всем распоряжаться? Наше традиционное социальное иждивенчество далеко еще не изжито.
Но все это еще проект, которому предстоит длительный путь обсуждения в Госдуме и Совете Федерации. Каким он будет в окончательном виде, что в конце концов останется в проекте, никто предсказать не может.
Наша Ассоциация сибирских и дальневосточных городов в основном позитивно восприняла концепцию проекта, особенно в части финансов. А вот территориальная организация вызвала сомнения. Кроме того, есть много конкретных замечаний по отдельным статьям. Мы их центру представили.
Президент дал срок: до 1 декабря все рассмотреть, учесть — и ему на подпись. Для внесения в Думу. И далее — тяжкое рассмотрение. Заработает закон не раньше, чем с 1 января 2005 или даже 2006 года.
Надо сказать, что если изменить только этот закон, то толку не будет. Одновременно надо пересматривать существующие Бюджетный и Налоговый кодексы, вносить изменения в сотню законов — от закона о воинской повинности до пожарной безопасности. Все свалено на местное самоуправление — и все без финансов. Время разгребать эти завалы.
Надо понимать: речь идет о масштабной комплексной реформе системы государственной власти. Основой, фундаментом которой по праву станет местное самоуправление.