Власть должна научиться слушать общественность

Директор региональной общественной организации Информационное Экологическое Агентство (ИнЭкА) Елена Владимировна Перфильева, эксперт Европейской комиссии ООН по оценке воздействия на окружающую среду, является исполнительным директором проекта «Разработка концепции экологической политики Кемеровской области. Взаимодействие власти, бизнеса и общественности». Недавно она вернулась из поездки по Великобритании.- Елена Владимировна, — обратился к ней наш корреспондент, — какова была цель вашей поездки?
— Это была стажировка, организованная нашим британским партнером по проекту консалтинговой компанией «Environmental Resources Management (ERM) Limited, London («Управление ресурсами окружающей среды»).
В стажировке приняли участие еще 3 сотрудника нашей организации, а также мы провели конкурс среди других общественных экологических организаций области на участие в данной стажировке. На 4 вакантных места было подано 24 заявки. В результате конкурса были отобраны представители некоммерческих неправительственных экологических организаций из разных городов области — Междуреченска, Ленинска-Кузнецкого, Кемерова и Новокузнецка
Стажировка была посвящена изучению опыта Великобритании по участию НПО в принятии экологических решений, применению процедуры стратегической экологической оценки при планировании деятельности, организации экологических консультативных кампаний, работе с экологической информацией и роли неправительственных центров в предоставлении и управлении этой информацией. Стажировка была очень насыщенной, прекрасно организованной и интересной. Мы побывали в трех городах — Лондоне, Кардифе и Бристоле. График визитов был очень плотным. Мы посещали как правительственные, так и неправительственные организации.
В Лондоне мы встречались с представителем Министерства охраны окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства (DEFRA), он познакомил нас с различными аспектами управления экологической информацией, участием неправительственных центров в сборе и анализе информации.
Мы посетили офис неправительственной организации «Friends of the Earth» («Друзья Земли»). Эта организация имеет разветвленную сеть своих представительств по всему миру (в частности, в Грузии и на Украине, но в России — нет), отдельные акции «Друзей Земли» поддержаны лично премьер-министром Великобритании! Недалеко от Кардиффа мы посетили рекультивированную территорию, где в течение 112 лет добывался подземным способом каменный уголь. В 1993 году там была закрыта последняя шахтная выработка, и расположенный неподалеку городок потерял свыше 2000 рабочих мест, а экономические убытки бюджета составили 6 миллионов фунтов стерлингов. Благодаря деятельности местных активистов общественной организации «Groundwork», сумевших сплотить людей, привлечь весьма существенные денежные средства из региональных, национальных и международных фондов, эта депрессивная территория была преображена. На месте горных выработок и отвалов разбит парк, очищена река, созданы небольшие водопады и пороги, проложены дорожки для любителей верховой езды и катания на горных велосипедах.
В Бристоле мы встречались с работниками Агентства по охране окружающей среды и специалистами по стратегическому планированию из Совета этого города, посетили целый ряд неправительственных экологических организаций. Специально для встречи с нашей делегацией в Бристоль приезжал главный советник по вопросам устойчивого развития Юго-западной региональной ассамблеи г-н Оз Осборн. Он привез для нас материалы по индикаторам устойчивого развития Юго-западного региона Великобритании, рассказал об опыте их разработки и практике влияния общественных организаций на политику правительства в сфере устойчивого развития.
Оз Осборн также является директором неправительственной организации «West Devon Environmental Network»/West DEN, имеет большой опыт работы в международных экологических проектах. Он предложил несколько идей для сотрудничества между «ИнЭкА» и «West DEN», и мы продолжаем сейчас обсуждение возможных вариантов. Впрочем, все специалисты, с которыми мы встречались, были дружелюбны и открыты для сотрудничества. Они говорили не только о своих достижениях, но и о проблемах, с которыми пока не знают как справиться. Наша стажировка была спланирована таким образом, что мы могли получить представление о том, как устроена система управления охраной окружающей среды в Великобритании: от федерального до регионального и муниципального уровней. И как в этой системе задействованы неправительственные экологические организации.
— И каковы ваши выводы?
— В России еще только формируется понимание того, что неправительственные организации — это тоже элемент системы управления, «третий» сектор экономики наряду с государственным и коммерческим секторами. Если в России данные неправительственных экологических организаций на государственном уровне используются крайне редко, то в Великобритании их роль в сборе и анализе информации, стратегической экологической оценке различных объектов очень велика. В государственной статистике охотно используются данные, предоставленные неправительственными организациями.
У нас этот ресурс потенциально достаточно велик. Однако все это не объединено идеей общественного экологического мониторинга, хотя существует и декларируется в природоохранном законодательстве понятие «общественного экологического контроля». Но как осуществлять общественный экологический контроль, если не разработаны индикаторы, которые были бы не сложны и понятны широким слоям населения, и по которым можно было бы постоянно отслеживать общие тенденции состояния окружающей среды?
Я считаю, что государству полезно содействовать формированию блока неправительственной статистики как с точки зрения экономии собственных ресурсов, так и для самоконтроля. И особенно важно для обеспечения контроля со стороны общества. В Великобритании, к примеру, любят считать количество диких птиц в городских парках. Специалисты считают это одним из экологических индикаторов устойчивого развития (всего в Великобритании учитывается 150 национальных индикаторов устойчивого развития, из них 15 — ключевых). Для постоянного учета и получения регулярной статистики по этому показателю привлекают школьников и студентов, используют данные неправительственных экологических организаций.
В правительственных и региональных докладах о состоянии окружающей среды в колонке «Источник информации» напротив индикатора «Популяции диких птиц» написано — «Неправительственные организации». В России данные, собранные общественными и часто даже научными группами, не учитываются. Представляете, какой пласт информации не доступен для анализа и попросту игнорируется?
— У того, чего они достигли, есть своя история. Власть, наверное, не сразу научилась слушать общественность и откликаться на ее призывы?
— Да, вы правы, не сразу. Великобритания прошла через большой экологический кризис. Территория Великобритании давно используется человеком, многие природные ресурсы были истощены. Мы были в Уэльсе, который по способу формирования экономики похож на Кузбасс — угольная промышленность и металлургия. Там дело дошло до техногенных и экологических катастроф. Проблемы были гораздо серьезнее, чем те, которые сегодня стоят перед нами. Только после этого наступил перелом как в сознании самой общественности, так и власть предержащих. И сегодня они открыто рассказывают о «полученном уроке», работают над тем, чтобы подобного не происходило нигде в мире.
Островные государства быстрее других сталкиваются с экологическими проблемами. Это связано как с ограниченностью собственных природных ресурсов, так и с большей зависимостью от состояния биосферы в целом. Общее потепление климата на планете в результате промышленного загрязнения атмосферы на 1 градус Цельсия приведет к затоплению островных и прибрежных государств. Поэтому Великобритания, как, впрочем, и Голландия и ряд других стран, крайне заинтересованы в снижении загрязнения атмосферы на такой огромной территории, какой обладает наша страна.
В России же, обладающей большими территориями и запасами природных ресурсов, власть считает, что пока еще можно пренебрегать решением экологических проблем. Власть в России пока плохо слышит свой народ. Например, в ноябре 2001 года в Москве состоялся Гражданский форум. Президент и правительство встречались и совещались с представителями гражданского общества России. Всего было четыре с половиной тысячи участников из всех регионов страны. Из Новокузнецка я была почему-то одна.
На Гражданском форуме были затронуты все острые проблемы: экономические, социальные, и, конечно же, экологические проблемы. Если собрать все итоговые выступления (от 21 тематических секций), прозвучавшие на заключительном пленарном заседании, то получился бы великолепный доклад по общественным приоритетам России, содержащий не только обозначение проблем, но и рекомендации власти по их решению. Но когда сегодня экологическое движение России анализирует, как используются итоги Гражданского форума, как строится диалог между властью и обществом, выводы неутешительны. Идут какие-то вялые мероприятия для «галочки», создаются «чучелообразные» общественные консультативные советы. А когда заходит речь об экологической проблематике и необходимости превентивных действий, например, применения процедуры стратегической экологической оценки и экологической экспертизы, то ответ у власть предержащих всегда один — нет средств. До сих пор превалирует мнение, что забота об «экологии» — это удел богатых. Сначала — экономическое благосостояние…
— Любой ценой?!
— Любой ценой! Мы не учимся на чужих ошибках. И, думаю, что это прежде всего связано с продолжающимся переделом собственности. И так будет продолжаться до тех пор, пока в России есть что делить. Почему в России, в отличие от развитых стран, уже несколько лет идет активный развал природоохранных государственных служб? Потому, что именно экологические службы противостоят безответственному с экологической точки зрения переделу собственности. Экологические службы предъявляют новому собственнику такие требования, как ответственность за прошлый, настоящий и будущий экологический ущерб. Поэтому идет лоббирование развала экологических служб, поправок в экологические законы, которые также принижают роль общественности в решении экологических проблем. Это, к примеру, ясно видно на принятии решения о ввозе отработанного ядерного топлива в Россию, несмотря на явный протест неправительственных экологических организаций и большей части населения страны.
— Там, в Великобритании, власть во всем слушает общественность? Или за долгие годы они притерлись?
— Во всем нужна золотая середина. Всегда находятся экстремально настроенные группы населения, которые выражают протест против строительства того или иного объекта. Но там правит закон. И он для всех един. Мне посчастливилось увидеть, как происходят общественные слушания. Это похоже не судебное разбирательство. Причем ведут его представители власти — государственного экологического агентства — регионального или муниципального, в зависимости от того, какой объект рассматривается. На слушания приходят жители, представители общественных инициативных групп, которые хотят выступить «за» или «противф. Представитель заказчика — инициатора строительства объекта выступает в качестве ответчика. Все остальные — защитники или обвинители. Представители государственного органа выступают как третейские судьи.
Процесс заключается в том, что все выходят к микрофону и выдвигают свои доводы, представляют фотоматериалы, графики, цифры или просто высказывают эмоции. Время выступлений ограничено. Причем каждого выступающего спрашивают, желает ли он принести присягу в том, что представленные им данные объективны, что в представленных данных нет дезинформации и что он несет ответственность за их правдивость. Выступающий может отказаться от присяги. Это происходит в том случае, если выступающий высказывает только свои эмоции и не имеет конкретных сведений о том, будут ли нарушены законодательные нормы и может ли планируемое строительство нанести ущерб окружающей среде и здоровью граждан.
Ответчика (инициатора строительства) просят здесь же на месте дать ответ. Если ответчик не в состоянии сразу дать пояснения, то им предоставляется несколько дней (2-3 дня) на подготовку обоснованного ответа. Но, так или иначе, все упирается в закон. Если общественность сможет доказать нарушение законодательных норм в планируемом строительстве, тогда государственные органы запретят реализацию проекта. Инициаторы строительства, получив замечания, могут принять решение о пересмотре проекта, учесть конфликтные ситуации, предложить способы их разрешения и вновь подать проект на согласование в государственные органы. Но если нарушений законодательных норм не выявлено, общественность может протестовать сколько угодно.
Если конфликт серьезный, то выход в данной ситуации один — общественность должна инициировать создание лоббистской группы по внесению изменений в законодательство. Этот механизм соответствует демократическим принципам и способствует обоснованному внесению изменений в законодательство.
— Несовпадения в ситуации, наверное, наблюдаются не только в этом?
— Да. Большое отличие в степени государственной поддержки общественных инициатив. Там правительство формирует специальные фонды для финансирования общественных инициатив на всех уровнях. Есть федеральные, региональные, муниципальные гранты. В каждом бюджете предусмотрен определенный фонд под выделение грантов. Чем отличается это от формирования наших природоохранных и социальных программ? Никто не спрашивает общественность, что думает она по этому поводу. Наши программы формируются по принципу латания дыр: в этом году мы не смогли до конца профинансировать, скажем, строительство второй очереди канализации, давайте заложим в следующий. И так из года в год. А инициатива местного сообщества никоим образом не учитывается.
Во многих странах, не только в Великобритании, все по-другому. Там формируются специальные фонды поддержки общественных инициатив, жители пишут заявку и подают в муниципальный орган. Если идея хороша, то инициативная группа получит деньги на ее реализацию.
— Похоже, пресловутые буржуины живут только у нас?
— По большому счету, отличие от нас только в том, что там, повторяю, закон один для всех. Наша власть до сих пор не поймет, что превентивные меры куда эффективнее и дешевле. Если вы начинаете строительство объекта, объявите об этом заранее. Заранее узнайте мнение заинтересованных сторон и учтите это в проекте. Опросите граждан. И если даже они против, но закон не нарушен, санитарные нормы соблюдены, — стройте. Посоветуйтесь с обществом, это только улучшит ваш имидж, в случае конфликтной ситуации продумайте компенсационные меры: здесь будет зеленый участок, здесь — качели. Если проект уже одобрен соответствующими службами, то на месте строительства необходимо поставить информационные щиты: что это за объект, кто строит и когда планирует закончить строительство, куда можно обратиться с вопросами. Проект планируемого объекта должен лежать в муниципалитете, чтобы каждый желающий мог с ним ознакомиться. Кстати, по нашему же законодательству он должен быть доступен общественности. Не в части, конечно, коммерческой, а в части возможного воздействия на окружающую среду, на территорию, на которой строится этот объект, на здоровье граждан. Я думаю, что если мы будем придерживаться этой практики, то сдвинемся с мертвой точки.
— Будем надеяться. Спасибо за беседу.